Panorámica de los problemas de aplicación y observancia en el contexto del ordenamiento internacional (I)

Desde la promulgación de la Carta de las Naciones Unidas, los más escépticos han cuestionado la posibilidad de aplicar coerciti- vamente el derecho público internacional, en especial, por lo que respecta a las violaciones más graves de los derechos humanos. La prevención de tales hechos en el marco del ordenamiento internacional constituye, en el mejor de los casos, un proceso en dos fases que requiere (1) la promulgación de una normativa escrita, y (2) la adopción de medidas eficaces de aplicación y cumplimiento. Por regla general, las teorías al uso parten del supuesto de una sociedad estructurada y dotada de instituciones jurídicas y procedimientos ejecutorios tradicionales, que sirven de cauce a la imposición de sanciones y a la disuasión de los “malos agentes” que se niegan a aceptar los valores sociales y los objetivos plasmados en el ordenamiento. La aplicación y observancia de los derechos humanos en general, y de los lugares de trabajo en particular, es una tarea difícil y compleja. Cincuenta años después de la firma de la Carta de las Naciones Unidas, existe un sistema internacional efectivo que manifiesta un cierto grado de eficacia en el establecimiento de políticas en normas escritas; en cambio, se echa en falta un marco jurídico positivo para el desa- rrollo de unos procedimientos de aplicación y observancia. Se impone, por consiguiente, examinar las cuestiones fundamentales que se plantean. ¿Existen otros modelos de aplicación no coerci- tivos que permitan reforzar la protección efectiva de la seguridad
y salud en el trabajo? ¿Como se pueden generar nuevos incen- tivos estrajurídicos para la protección de los derechos humanos internacionalmente consagrados a la salud y seguridad en el trabajo?
Las limitaciones intrínsecas del ordenamiento internacional impiden la adopción de un sistema de principios y normas de protección de la salud y seguridad en el trabajo mientras el derecho internacional no se apoye en algún mecanismo de apli- cación o en unos incentivos para la observancia de las normas. Sin embargo, la aplicación de unos criterios cuantitativos no constituye la regla en la praxis internacional de la salud y segu- ridad en el trabajo, como se observa, por ejemplo, en el Convenio de la OIT sobre la utilización del asbesto en condi- ciones de seguridad, 1986 (nº 162). En efecto, en el artículo 11.1 del Convenio se proscribe expresamente el uso de crocidolita. Empero, en el artículo 11.2 se invierte el criterio y no se esta- blece un mecanismo formal de inspección que permita la elimi- nación de los peligros, más allá de las posibilidades limitadas ofrecidas a los informes institucionales. Además, la norma regu- ladora de las exposiciones máximas al asbesto no se ha transcrito en el Convenio nº 162, que delega en las autoridades compe- tentes de cada país la promulgación de las normas pertinentes. Por otra parte, la propia naturaleza del sistema de información sin unos mecanismos coercitivos de aplicación y sin unos incen- tivos positivos a la observancia de la normativa por parte de los distintos países o de las empresas limita, en la práctica, la aplicación de los principios y normas legales relativos a los dere- chos humanos (Henkin 1990). Como observa este autor, “el derecho internacional pide continuas disculpas ( para justi- ficar su existencia” porque carece de gobierno y de instituciones rectoras.