Manuales sobre normativa

Cuando un régimen es de seguros sociales, suele haber un manual de reconocimiento de derechos que incluye las disposiciones legales que deben aplicar los responsables de la toma de las decisiones sobre reconocimientos. Suele ser una síntesis de las leyes, reglamentos, jurisprudencia y decisiones tomadas por los órganos decisorios o administración en el ejercicio de facultades delegadas. Normalmente lleva el título de “Manual de política”, pero tal nombre puede inducir a error. Sólo aquellas partes que se refieren al ejercicio de poderes discrecionales pueden encua- drarse correctamente en el marco de lo que se denomina política. En su mayor parte, el manual es un conjunto normativo que incluye normas vigentes.

Durante decenios, estos manuales han sido tratados casi como documentos secretos. El uso del término “política” en su título ocultaba el hecho de que en esencia se trataba de un conjunto normativo confidencial. En los últimos años así se ha venido reconociendo, exigiéndose, por ello, la publicación de dichos manuales, ya sea por los órganos que gestionan y reconocen el derecho o por previsiones legales.

Recursos

Es normal que haya un sistema de recursos. Cuando el régimen es de seguros sociales, este sistema puede ser completamente interno o un órgano externo. Generalmente, la decisión última corresponde a dichos órganos aunque en algunas jurisdicciones, éstos actúan en una fase intermedia. En otras, los recursos se presentan ante un tribunal ordinario, o ante un tribunal especial. En algunos casos, las comparecencias son automáticas. En otras se producen si se solicitan o si el órgano competente las considera necesarias. En los regímenes de seguros sociales, es normal que este órgano, y en algunas jurisdicciones también las partes, tenga acceso a los documentos que se utilizaron para adoptar la deci- sión inicial. Así se evita la duplicación de esfuerzos y se permite al órgano ante el que se recurre examinar los errores cometidos, en su caso, en la primera resolución. La información puede complementarse o contradecirse aportando al recurso nuevas pruebas o alegaciones.

El derecho de recurso suele ser ilimitado en relación con las prestaciones monetarias, pero limitado en relación con la asistencia de rehabilitación. Suelen permitirse recursos en cuestiones de ayuda médica, aunque en muchas jurisdicciones son infrecuentes.

Cuando el fallo del recurso compete a un tribunal ordinario, las causas de interposición son menores que en los casos en que la competencia la tiene un tribunal especial. Además, es menos probable que un tribunal ordinario revise las pruebas sobre las que se entendió en primera instancia o admita nuevas pruebas.

En algunas jurisdicciones se admiten quejas ante el defensor del pueblo, a veces sobre el fondo, pero en otras sólo sobre el procedimiento.

Trabajadores migrantes (I)

Los trabajadores migrantes constituyen con frecuencia una parte esencial de la mano de obra de un país. En algunos casos, desa- rrollan habilidades profesionales y capacidades escasas, sobre todo en las áreas de rápido crecimiento industrial. No obstante, estos trabajadores suelen ocupar puestos no cualificados o semicualificados de baja remuneración despreciados por la población autóctona. En este grupo se incluyen los “trabajos que se realizan agachado”, como el cultivo y la cosecha, las tareas manuales del sector de la construcción, los servicios domésticos como la limpieza y la retirada de basuras, y tareas repetitivas escasamente remuneradas, como las realizadas en talleres ilegales de confección o en cadenas de montaje de las industrias ligeras.

Algunos trabajadores migrantes encuentran trabajo en su propio país, pero en los últimos tiempos se trata en su mayoría de trabajadores “externos”, ya que proceden de otros países, habitualmente menos desarrollados. En consecuencia, realizan una contribución extraordinaria a la economía de dos naciones: por un lado, realizan trabajos necesarios en el país en el que prestan sus servicios y , por el otro, envían dinero en metálico a las familias que dejan atrás en su país de origen.

Durante el siglo XIX, un gran número de trabajadores chinos fueron contratados en Estados Unidos y Canadá, por ejemplo, para trabajar en la construcción de los tramos occidentales de los ferrocarriles transcontinentales. Posteriormente, en la segunda Guerra Mundial, mientras los trabajadores norteameri- canos prestaban servicio en las fuerzas armadas o en las indus- trias bélicas, Estados Unidos estableció un acuerdo formal con México conocido como el Programa Bracero (1942–1964), gracias al cual el sector agrario, de vital importancia, dispuso de millones de trabajadores mexicanos temporales. En el período de posguerra, trabajadores “invitados” de Europa meridional, Turquía y el norte de Africa ayudaron a reconstruir los países de Europa occidental asolados por la guerra y, en los decenios de 1970 y 1980, Arabia Saudí, Kuwait y otros países productores de petróleo de Oriente Próximo, de recién estrenada riqueza, reclutaron trabajadores asiáticos para construir sus nuevas ciudades. A principios del decenio de 1980, unos dos tercios de la población activa en los Estados del golfo Arábigo eran trabajadores inmigrantes (el número de trabajadores autóctonos sólo superaba a los foráneos en Bahrein).

Excepto en el caso de los profesores y los trabajadores del sector sanitario, la mayoría de los migrantes han sido varones. No obstante, en la mayor parte de los países y durante los períodos mencionados, a medida que las familias se enriquecían, aumentó la demanda de trabajadores domésticos, en su mayoría mujeres, para llevar a cabo las tareas del hogar y cuidar a los hijos (Anderson 1993). Esta tendencia se ha repetido en los países industrializados, en los que ha aumentado el número de mujeres que se incorporan a la población activa y necesitan ayuda para desempeñar sus tareas domésticas tradicionales.

EMPLEO PRECARIO Y TRABAJO • INFANTIL

En todo el mundo, no sólo en los países en desarrollo, sino también en los industrializados, hay muchos millones de trabaja- dores cuyo empleo puede calificarse de precario desde el punto de vista de sus posibles efectos sobre la salud y el bienestar. Estos trabajadores pueden clasificarse en varias categorías no exclu- sivas, en función del tipo de actividad que desempeñan y de la relación que mantienen con su puesto de trabajo y su empresa; tales como los siguientes:

• trabajadores infantiles;

• trabajadores de subcontrata y otros contratos “atípicos”;

• trabajadores esclavizados y vinculados abusivamente;

• trabajadores del sector informal;

• trabajadores migrantes;

• trabajadores a destajo;

• trabajadores desempleados y subempleados.

Entre los factores comunes a todas las categorías figuran: la pobreza; la falta de educación y formación; la posibilidad de sufrir explotación y abusos; los problemas de salud y la falta de asistencia médica adecuada; la exposición a riesgos para la salud y la seguridad; la falta de protección por parte de los organismos públicos, incluso en los casos en que se han establecido leyes y reglamentos al respecto; la ausencia de prestaciones sociales (por ejemplo, salario mínimo, seguro de desempleo, seguro de enfermedad y pensiones), y la falta de representación eficaz en los movimientos que pueden mejorar su situación. En buena medida, su condición de víctimas se debe a la pobreza y a la falta de educación y formación, que les obligan a aceptar cualquier trabajo disponible. En ciertas áreas y en algunos sectores, la existencia de estas clases de trabajadores se fomenta mediante políticas sociales y económicas explícitas formuladas por la Administración e, incluso en los casos en que están prohibidas por la legislación local o por la ratificación de convenios interna- cionales, se promueven mediante la desatención deliberada de los organismos normativos públicos. Los costes que soportan estos trabajadores y sus familias en cuanto a problemas de salud, reducción de la esperanza de vida y consecuencias para el bienestar son imponderables; en ocasiones, se mantienen de una generación a la siguiente. Por una razón u otra, se les puede considerar desfavorecidos.

Asimismo, la explotación de la mano de obra constituye un aspecto perjudicial de la economía mundial, en la que el trabajo más precario y peligroso se transfiere de los países ricos a los pobres. Así, el empleo precario puede y debe considerarse también desde un punto de vista macroeconómico. Esta cuestión se analiza con mayor detenimiento en otros apartados de la presente Enciclopedia.

En este artículo se resumen brevemente las características de las más importantes de estas categorías de empleo y sus efectos sobre la salud y el bienestar de los trabajadores.

Conclusión SALUD, SEGURIDAD E IGUALDAD • EN EL LUGAR DE TRABAJO:

Los ejemplos extraídos de experiencias actuales de mujeres trabajadoras, ilustran principios igualmente aplicables a la situación de muchos trabajadores discapacitados y de edad avanzada. Como las mujeres, estos trabajadores han sido protegidos en ocasiones de los riesgos laborales, de tal modo que se les ha privado de autosuficiencia económica y otras recompensas del trabajo. El hecho de limitar las opciones de estos trabajadores, sugiere que son incapaces de llevar a cabo decisiones apropiadas sobre los riesgos y beneficios del trabajo. Los tres grupos mencionados han tenido que soportar la carga de prejuicios negativos respecto a sus capacidades, y a menudo se les ha negado la oportunidad de demostrar sus habilidades. Además, se ha tendido a considerar la adaptación de estos trabajadores como una carga especialmente pesada, aunque se trate de acomodar a un trabajador lesionado en un accidente de tráfico o a un ejecutivo que ha sufrido un ataque cardíaco.

La igualdad es válida cuando se establecen políticas en el lugar de trabajo para satisfacer las necesidades de todos los trabajadores. Este principio resulta esencial para abordar las situaciones en las que los miembros de conocidos grupos raciales

o étnicos se consideran especialmente sensibles a determinados riesgos laborales. Estas demandas deben ser objeto de un análisis exhaustivo para garantizar su validez; en ocasiones, se han utili- zado sin fundamento y para justificar la exclusión de trabaja- dores concretos, aunque la variación individual en cuanto a sensibilidad suele ser más importante que las diferencias deri- vadas de la pertenencia a un grupo (Bingham 1986). Sin embargo, aunque sea así, los principios de igualdad aconsejan que el riesgo debería reducirse o evitarse mediante la aplicación de medidas técnicas, la sustitución de productos u otros medios,

y no privando a todo un colectivo de las oportunidades de empleo o sometiendo a sus miembros a determinadas condiciones cuando se sabe que éstas implican un riesgo.

En términos ideales, las capacidades y las necesidades de los trabajadores deben evaluarse individualmente, y deben ajustarse, en la medida de lo posible, a las necesidades individuales. Las estimaciones de riesgo beneficio suelen ser mejor realizadas por las personas más directamente afectadas. La posibilidad de que los trabajadores sacrifiquen su salud a cambio de su bienestar económico puede reducirse si las normas de la Administración se establecen bajo el supuesto de que en el lugar de trabajo desarrolla su actividad una muestra representativa de la población, que incluye a mujeres embarazadas, trabajadores de edad avanzada, discapacitados y miembros de diferentes grupos racistas y étnicos. Algunos acontecimientos de la vida son fácilmente predecibles: la procreación y el envejecimiento afectan a una gran proporción de la población activa, la discapacidad a un número significativo y todos pertenecemos a determinado subgrupo racial o étnico. Las políticas relacionadas con el trabajo en las que estas circunstancias se consideran normales y se prevén, propician la creación de un medio ambiente de trabajo en el que la igualdad, por un lado, y la salud y la segu- ridad, por otro, pueden coexistir sin problemas.

Discriminación por razón de sexo, embarazo y parto (VII)

Simultáneamente, otros factores han obligado a realizar una nueva evaluación de los mejores métodos para satisfacer las necesidades de los trabajadores en materia de protección de la salud. El acceso de un mayor número de mujeres a todo tipo de puestos de trabajo las ha expuesto a numerosos riesgos profesionales que, anteriormente, sólo afectaban a los hombres, mientras que el conocimiento cada vez mayor de la vulnerabilidad de éstos respecto a las lesiones de la función reproductora y otras lesiones relacionadas con la exposición profesional indica la necesidad de llevar a cabo políticas sanitarias globales. Otros factores influyen también en la orientación de las políticas relacionadas con el empleo; algunos de ellos son la demanda de igualdad entre ambos sexos y el hecho de que las mujeres trabajan, lo hacen durante más tiempo y en más tipos de trabajo. Como resultado, la tendencia más actual consiste en ofrecer a hombres y mujeres un mayor número de posibilidades relativas a los distintos aspectos de la familia y el empleo: más hombres han elegido participar en el cuidado de los hijos pequeños, más mujeres son las principales perceptoras de ingresos y más trabajadores de ambos sexos solicitan mayor flexibilidad para organizar su vida laboral y familiar. Estos factores refuerzan la tendencia a ofrecer prestaciones tanto a hombres como a mujeres para satisfacer diversas necesidades previsibles asociadas con el bienestar familiar, como las referidas a la salud reproductiva, el embarazo, la discapacidad temporal, el parto y la atención a los hijos y las personas de edad avan- zada. Por ejemplo, el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (nº 156), es aplicable por igual a hombres y a mujeres. Además, en Francia, Alemania, Bélgica, Dinamarca y Grecia se conceden diversas modalidades de permiso parental para atender distintas necesidades familiares. No obstante, las prestaciones destinadas a los hombres aún no igualan a las de maternidad (Dumon 1990). En lugar de excluir a los trabajadores considerados sensibles a los efectos de determinados tóxicos, se han prohibido algunos tóxicos que afectan a la reproducción y otros se han regulado estrictamente, para prevenir posibles daños para la reproducción, reduciendo la exposición para ambos sexos. La opción de trasladar a los hombres y las mujeres expuestos a riesgos laborales que amenazan su función reproductora, se ha adoptado en varios países, como en Estados Unidos en el caso de los trabajadores expuestos al plomo. Asimismo, diversos países ofrecen un permiso parental que concede a los padres mayor libertad para cuidar de sus hijos de corta edad.

Poderes y obligaciones de los inspectores de trabajo (II)

Según los Convenios nº 81 y nº 129, se debe autorizar a los inspectores a “proceder a cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observan estrictamente”, lo que lleva aparejado, de conformidad con ambas normas internacionales, el derecho a interrogar, a solas o en presencia de testigos, al empresario o a su personal; el derecho a exigir la presentación de libros, registros y demás documentos que deben llevarse por imperativo legal o reglamentario; y el derecho a tomar muestras con fines de análisis. Estos derechos se encuentran ampliamente reconocidos, si bien en algunos países se limita el acceso a la documentación financiera.

Se tiene, pues, la impresión de que, con raras excepciones, la facultad supervisora de los inspectores ha sido aceptada y ha dejado de suscitar una oposición abierta. Sin duda, el derecho a recabar el auxilio de la fuerza pública, reconocido en la mayoría de las legislaciones, es un elemento disuasorio de peso, siempre que los ministerios competentes hayan acordado un procedimiento eficaz.

Evidentemente, estos poderes se encuentran sometidos a idénticas limitaciones como cualquier otra potestad legal, pues, si se ejercen indiscriminadamente, pueden producir, en última instancia, unos efectos opuestos a los deseados. Estas facultades se confieren a los inspectores para que las desempeñen prudentemente y, como la experiencia ha demostrado, su capacidad para cumplir esta función depende en gran medida de la calidad de su formación.