Tipos de información sobre salud y seguridad y dónde obtenerla: Legislación, normas y patentes impresas (IV)

La mayoría de los países y agrupaciones regionales (por ejemplo, la Unión Europea) tienen como fuente básica un boletín oficial, donde se publican las nuevas leyes, reglamentos derivados y patentes. Las separatas de leyes concretas, patentes, etc. también son publicadas por agencias de la Administración. Las normas constituyen un caso más complicado. Las de carácter técnico suelen ser desarrolladas por asociaciones voluntarias oficialmente reconocidas como la American Society for Testing and Materials (ASTM) o institutos independientes autorizados por la Adminis- tración como el Deutsche Industrie Normen (DIN); estos orga- nismos financian sus costes de explotación mediante la venta de copias de sus normas. Las relativas a la salud y el bienestar (como los límites de la jornada de trabajo o a la exposición a ciertas sustancias) suelen ser impuestas por organismos públicos, por lo que los textos aparecen en las publicaciones oficiales.
La American Association of Law Libraries ha comenzado a publicar Foreign Law: Current Sources of Codes and Legislation in Jurisdictions of the World. Dos de los tres volúmenes previstos ya han aparecido (The Western Hemisphere 1989, y Western and Eastern Europe and the European Communities 1991). Los volúmenes, con hojas sueltas, son actualizados anualmente. En esta obra se describen los sistemas jurídicos de todos los Estados miembros de las Naciones Unidas y de las dependencias que tienen sus propios regímenes jurídicos. Se indican los textos pertinentes clasificados en diversos apartados por temas (los textos sobre salud y seguridad en el trabajo aparecen en los apartados de “trabajo” y en los correspondientes a los sectores industriales). Los directores de la publicación destacan otras fuentes secunda- rias e incluyen una relación de proveedores de publicaciones jurídicas extranjeras.
El compendio es la herramienta habitual para trabajar con leyes y reglamentos derivados; el lapso temporal entre la publicación de una nueva ley en un boletín oficial y su inclusión en compendios suele ser muy breve y puede que el texto sólo tenga significado en el contexto de otros reglamentos. En el caso de las normas también suele suceder que una en concreto como, por ejemplo, la International Electrochemical Standard (IEC) 335-2-28 sobre máquinas de coser no estipule todos los requisitos aplicables, sino que cite una norma “superior” en la misma serie que establece requisitos universales (IEC 335-1, Safety of household and similar electrical appliances). Muchos países disponen de ediciones consolidadas de sus códigos de trabajo, en las que puede encontrarse la legislación más importante sobre salud y seguridad en el trabajo. Del mismo modo, la OIT y la Organización Internacional de Normalización (ISO) publican recopilaciones de normas y el Archivo Jurídico del Registro internacional de productos químicos potencialmente tóxicos (IRPTC) contiene información de trece países.

Tipos de información sobre salud y seguridad y dónde obtenerla: Literatura gris (III)

Existen muchos libros y revistas que no disponen del mismo sistema de publicaciones y distribución altamente organizado que la bibliografía tradicional en papel, como informes, hojas de datos y catálogos; a estos documentos se les denomina literatura gris porque resultan difíciles de encontrar. La bibliografía básica en la categoría “gris” incluye informes de agencias gubernamen- tales (informes de investigaciones, estadísticas, investigaciones de accidentes, etc.), tesis e informes de institutos de investigación universitarios y privados (como el State Research Institute de Finlandia, o el European Chemical Industry Ecology-Toxicology Research Centre (ECETOC) en Bélgica). Una buena fuente de información sobre salud y seguridad en el trabajo en los países en desarrollo puede encontrarse en los informes de organismos públicos y privados. Los catálogos de fabricantes pueden ofrecer una gran cantidad de información. Muchos de ellos se han publicado en más de una lengua, por lo que, en conjunto, sirven de referencia para un tipo de terminología común que no suele aparecer en los diccionarios.
Para ayudar a los profesionales de la salud y la seguridad a conseguir estos documentos de publicación irregular, se han creado varias fuentes secundarias, entre las que pueden citarse los informes gubernamentales, los anuncios, los índices de publi- caciones y los resúmenes de tesis. Los editores pueden incluir ocasionalmente en la serie de informes un catálogo de documentos publicados anteriormente en la misma. Las fuentes secundarias no pertenecen a la literatura gris: se publican regularmente y son fáciles de encontrar en las bibliotecas.
Una gran parte de la literatura gris es terciaria: hojas de datos sobre seguridad de materiales (MSDS) y los documentos orienta- tivos. (Algunas hojas de datos son de publicación periódica; una de ellas es la Industrial Safety Data File, que se publica mensualmente por Wilmington Publishers en el Reino Unido). Las fuentes básicas son: Administraciones nacionales (NIOSH, Arbetsmiljöinstitutet), programas internacionales, como el Programa Internacional de Seguridad de las Sustancias Químicas (IPCS), y productos de fabricantes (MSDS).

Evaluación

Schregle (1994) afirma:

En la práctica, ninguno de estos regímenes de participación de los trabajadores ha dado los resultados previstos. Hay muchas razones que explican esta carencia. En primer lugar, los sindicatos y las empresas, en general, no tienen el mismo punto de vista sobre la participación. Mientras que los trabajadores desean ejercer una influencia tangible y concreta sobre las decisiones empresariales que les permita compartir las competencias, las empresas insisten en mantener sus derechos y prerrogativas, derivados de la propiedad privada, para gestionar de acuerdo con sus propios criterios y su poder de toma de decisiones, conce- diendo a los trabajadores, a lo sumo, el derecho a expresar sus opiniones y posturas sin carácter vinculante para la dirección. El resultado de esta situación es la confusión existente en lo que se refiere a aspectos como la consulta, la participación de los trabajadores, la intervención de éstos en la gestión, la codeterminación, la gestión compartida, etc.
En definitiva, en la mayoría de los lugares de trabajo de todo el mundo, la participación real de los trabajadores es escasa a escala empresarial. El primer nivel de participación y, de hecho, un prerequisito de la misma, es la información, seguida de la consulta. En Europa, los estudios realizados indican una amplia variabilidad en la extensión de la aplicación de la Directiva marco sobre salud y seguridad de 1989, en lo que respecta a la participación de los trabajadores. La consideración de esta cuestión puede adquirir un nuevo impulso con la promulgación de la Directiva sobre comités de empresa europeos de 1995. Otras regiones se caracterizan asimismo por el limitado nivel de parti- cipación. No obstante, siguen abrigándose esperanzas de que se consoliden los mecanismos de intervención de los trabajadores a escala empresarial.
El planteamiento tradicional respecto a la participación de los trabajadores, considerada como un incentivo a una mayor cooperación entre éstos y el personal directivo, no resulta satis- factorio en relación con las cuestiones de salud y seguridad, ya que la clasificación de las relaciones laborales como conflictivas o cooperativas no constituye un avance significativo del debate. Como señala Vogel (1994):

(...) obviamente, el problema de la participación de los trabajadores no se limita a las formas institucionalizadas al respecto dentro o fuera de la empresa. La base de la participación radica en el reconocimiento de que se encuentran en juego intereses diferenciados, lo que da lugar a la adopción de razonamientos específicos... La legitimidad esencial de la participación deben encontrarse al margen de la empresa, en un requisito democrático en el que se rechaza la asunción de que la autodeterminación de las personas debe circunscribirse a las normas de la representación política, y en una visión de la salud como un proceso social útil mediante el cual, las personas y las comunidades desarrollan estrategias de autorrealización y defensa.

En definitiva, las diferentes funciones de las diversas formas de participación de los trabajadores hacen difícil evaluar comparativamente su repercusión. No obstante, puesto que la cobertura de la negociación colectiva se reduce, puede preverse un aumento en la utilización de los sistemas de participación de los trabajadores.

Representantes y comités de salud y seguridad (II)

Los representantes de los trabajadores en materia de salud y seguridad en el trabajo pueden ser designados por la dirección (como en muchos lugares de trabajo sin presencia sindical) o por los sindicatos (como en el Reino Unido), o elegidos directamente por los trabajadores a escala empresarial u otra superior (como en Dinamarca). Se utiliza un sistema paralelo en el caso de los representantes de los trabajadores en los comités conjuntos de salud y seguridad que, a pesar de su carácter bipartito, no siempre cuentan con una representación equitativa de ambas partes. Las instituciones generales de representación de los trabajadores suelen acompañarse de estructuras representativas especiales dedicadas a cuestiones de salud y seguridad (como en España). El mecanismo elegido suele reflejar la existencia de otras instituciones relacionadas con las relaciones laborales en un país: en Francia, por ejemplo, los miembros que actúan en nombre de los trabajadores en los comités conjuntos de salud, seguridad y condiciones de trabajo son designados por un dele- gado elegido entre los componentes del comité de empresa y los representantes del personal; en Alemania, los comités de empresa designan miembros que presten sus servicios en un comité mixto de salud y seguridad. Los comités de empresa en los Países Bajos pueden delegar sus competencias en la materia en un comité de seguridad, salud y bienestar. Suele considerarse conveniente la existencia de un vínculo sólido entre los represen- tantes sindicales y los representantes de salud y seguridad, cuando no el desempeño de estas funciones por las mismas personas Quebec (Canadá), Irlanda, Noruega y Suecia, España, pero si la densidad sindical es baja se corre el riesgo de privar a un gran número de trabajadores de los derechos de representación en esta materia. Se ha observado que la hipótesis según la cual los comités conjuntos de salud y seguridad pueden dar lugar a la ampliación de la participación de los trabajadores en otros ámbitos carece en gran medida de fundamento. Normalmente, los representantes de los trabajadores en materia de salud y seguridad tienen los derechos siguientes: acceder a la información al respecto y sobre la introducción de nuevas tecnologías, ser consultados acerca de las cuestiones que les competen, participar en el control de las condiciones en el lugar de trabajo, acompañar a los inspectores (el denominado derecho a la ronda de supervisión”), intervenir en las investiga- ciones de los accidentes y formular recomendaciones a la direc- ción sobre la mejora de las condiciones de trabajo. En algunos países, sus competencias van más allá de las enumeradas e incluyen el derecho a tomar parte en la toma de decisiones conjunta, iniciar inspecciones e investigaciones de accidentes y revisar los informes de la dirección remitidos a la Administra- ción. Lo que es más importante, algunos de los representantes de los trabajadores en materia de salud y seguridad están capaci- tados para ordenar el cierre de un centro que representa un peligro inminente (el denominado “etiquetado en rojo”, por las etiquetas colocadas en el lugar de peligro) en países como Dina- marca, Finlandia, Noruega y Suecia. En ciertos casos, como en Francia y algunas provincias de Canadá, intervienen directa- mente en la aplicación de la normativa sobre salud y seguridad. En ocasiones, la empresa debe consultar previamente con el comité mixto para poder realizar cambios significativos en las condiciones de salud, seguridad o trabajo (en Francia, España y los Países Bajos). En Bélgica, los servicios sanitarios interempre- sariales se someten al control de un comité mixto. En Italia, el papel del comité comprende el fomento de la prevención y, en Grecia, los comités, con el permiso de la empresa, pueden soli- citar el dictamen de un experto sobre las cuestiones que les atañen.
Los representantes de los trabajadores en materia de salud y seguridad disfrutan necesariamente de protección frente a la discriminación o la adopción de represalias a causa del ejercicio de sus funciones. Tienen derecho a disponer de un período mínimo de permiso remunerado y de los medios necesarios cuya definición suele ser objeto de debate) para llevar a cabo su actividad. Además, durante su permanencia en el cargo, reciben garantías especiales respecto a las reducciones de plantilla por causas económicas y los despidos (como en Bélgica). Con frecuencia, gozan del derecho a recibir formación especializada (Dinamarca, España).
Obviamente, el posible efecto de los representantes y los comités conjuntos de salud y seguridad no sólo dependerá de los derechos y los deberes establecidos en la legislación o en un convenio colectivo, sino del modo en que éstos se ejerzan en la práctica. Además, deberá tenerse en cuenta la influencia de los factores que afectan a la participación de los trabajadores en general. Estos representantes y comités no sustituyen a la aplicación efectiva de las normas de salud y seguridad por parte de la Administración ni a los posibles logros alcanzados mediante la negociación colectiva. No obstante, “la mayoría de los observadores consideran que los comités [conjuntos de salud y seguridad obligatorios] ofrecen un régimen de regulación más eficaz en esta materia que los sistemas de inspección o de responsabilidad civil” (Kaufman y Kleiner 1993). En cualquier caso, no cabe duda de la tendencia a ampliar la participación de los trabajadores en el tratamiento de las cuestiones de salud y seguridad, al menos en lo que respecta a los convenios colectivos de las grandes empresas y a la legislación. Cuando funcionan como instituciones eficaces, los comités conjuntos de salud y seguridad pueden constituir una herramienta valiosa en la detección de problemas y el aumento de la sensibilización respecto a los riesgos, contribuyendo así a la reducción de la incidencia de lesiones, enfermedades y muertes en el trabajo. Con todo, su nivel de eficacia depende de un gran número de variables existentes en cada sistema de relaciones laborales y relacionadas con el planteamiento estratégico adoptado respecto a la salud y la seguridad en el lugar de trabajo.

Representantes y comités de salud y seguridad

El establecimiento de comités y representantes en materia de salud y seguridad se considera como una forma especializada de participación de los trabajadores (para más información sobre la participación de los trabajadores en Dinamarca, véase el Recuadro). La legislación de varios países prevé la creación de tales comités y la elección de representantes (p. ej., Bélgica, algunas provincias de Canadá, Dinamarca, Francia, Países Bajos, Suecia y España). Las pequeñas empresas, con independencia de su definición, suelen quedar excluidas de la aplicación de estas medidas obligatorias, pero, como otras unidades de mayor tamaño, constituyen a menudo los comités a iniciativa propia. Además, muchos convenios colectivos han dado lugar a la creación de estos órganos y la designación de representantes de salud y seguridad (p. ej., Canadá y Estados Unidos).
Los convenios colectivos suelen ampliar las competencias asig- nadas a estos representantes y reconocidas en la legislación. Los comités y los representantes varían en cuanto a su relación con los sindicatos y los comités de empresa, su forma de elección o designación, sus deberes y funciones y su repercusión. Como manifestación de la participación de los trabajadores en la esfera especializada de la salud y la seguridad, estos comités y repre- sentantes pueden contribuir a la mejora de las condiciones de trabajo y el clima de relaciones laborales. Resultan sumamente eficaces cuando constituyen una parte integrante del programa de salud y seguridad de la dirección, tienen acceso a la informa- ción adecuada, fomentan la intervención de los trabajadores en sus actividades para ayudar a garantizar la continuidad y están respaldados por una inspección de trabajo pública eficaz. En los casos en que las empresas prestan servicios de salud en el trabajo o disponen de expertos en seguridad, una relación fructífera con éstos puede asimismo facilitar el éxito de los comités conjuntos de salud y seguridad. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre los lugares de trabajo realizado en el Reino Unido, se observó que “los comités consultivos conjuntos, en los que todos los representantes de los trabajadores son designados por los sindicatos, consiguieron reducir los daños profesionales en un número significativamente superior al registrado en los centros donde la dirección determina unilateralmente los programas de salud y seguridad” (Reilly, Paci y Holl 1995). Asimismo, estos autores señalan el importante papel desempeñado por los comités consultivos conjuntos en los casos en los que los representantes de los trabajadores se eligen de otro modo. No obstante, algunos estudios también indican que este tipo de comités no cumplen con las expectativas que se les asignan inicialmente. Las razones de esta carencia difieren: apoyo insuficiente de la dirección, participantes inadecuadamente infor- mados o formados, representación de los trabajadores ineficaz, etc.

Dobles normas

Muchas EMN no han sido tan rigurosas en el control de los riesgos industriales en los países en desarrollo como en sus países de origen. Los casos más numerosos de esta duplicidad de criterios se refieren al amianto y otros materiales extremadamente peligrosos y en situaciones en las que un control eficaz de los peligros constituiría una parte importante de los costes generales de producción y reduciría las ventas por otras razones. Los casos descritos en los años 70 y principios de los 80 corresponden a empresas con sede en Alemania occidental, Estados Unidos, Reino Unido, Suiza, Italia, Austria y Japón (Castleman y Navarro 1987).
El caso de “doble rasero” mejor analizado es el de la fábrica de pesticidas que causó millares de muertes y daños perma- nentes para la salud a decenas de miles de personas en Bhopal, la India, en 1984. La comparación entre la fábrica de Bhopal y otra similar instalada en Estados Unidos puso de manifiesto hasta qué punto se había aplicado un criterio diferente en cuanto al diseño y el funcionamiento de los centros, las audito- rías de seguridad, la formación de los trabajadores, el personal empleado en las tareas peligrosas, el mantenimiento de las insta- laciones y la responsabilidad de la dirección. Otros factores importantes fueron las carencias relativas en materia de norma- tiva pública y responsabilidad civil en la India respecto de Estados Unidos (Castleman y Purkayastha 1985).
El desastre de Bhopal atrajo la atención mundial sobre las políticas y las prácticas de las EMN en lo que respecta a la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores y del medio ambiente. Muchas empresas manufactureras de grandes dimensiones se dieron cuenta de repente de que corrían un riesgo excesivo, que podían reducir, y comenzaron a rebajar las cantidades de gases comprimidos altamente tóxicos que almace- naban y transportaban. Por ejemplo, el traslado de grandes cilin- dros de gas fosgeno pasó de ser una práctica habitual en Estados Unidos a evitarse por sistema. Estos cambios se debieron en buena medida a la práctica desaparición de los seguros de protección contra las consecuencias de los vertidos químicos en las comunidades. Ahora bien, dejando a un lado las consideraciones puramente económicas, la ética y la moralidad de la conducta de las empresas multinacionales fue puesta en tela de juicio como no lo había sido antes.
Obviamente, la relajación de las normas sobre protección de los trabajadores y el medio ambiente puede proporcionar a los propietarios de las fábricas cierto ahorro, al menos a corto plazo. La tentación de aumentar los beneficios mediante el recorte de los costes resulta especialmente atractiva cuando las disposi- ciones de la Administración, la sensibilización del público en general, la presión sindical y la asunción de responsabilidades

por los daños son casi inexistentes en caso de accidente. El caso de Bhopal demostró que, cuando los niveles de beneficio son bajos, los directivos están sometidos a una mayor presión para reducir los costes de explotación mediante la aplicación de métodos cuyos costes inmediatos son moderados, pero que implican riesgos a largo plazo que pueden resultar catastróficos. Además, la estructura de las EMN parecía idónea, al no obligar a los altos directivos a asumir responsabilidades personales por las consecuencias del cumplimiento de las normas locales en todo el mundo.
En la investigación de la OIT, Safety and Health Practices of Multinational Enterprises, se llegó a la conclusión de que “al comparar el rendimiento en materia de salud y seguridad de las EMN con sede en su país de origen y el de sus filiales, puede afirmarse que, en general, el funcionamiento en las instalaciones centrales es mejor que el de las filiales en los países en desarrollo” (OIT 1984). En un informe del Centro de las Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales (UNCTC) se instaba a analizar las políticas de las EMN con respecto a “la salud y la seguridad en el trabajo en sus filiales de todo el mundo”. En el informe se afirmaba la existencia de “numerosos ejemplos de ‘doble rasero’, en los que las medidas de protección del trabajador y de la salud de la comunidad adoptadas por las EMN son muy inferiores en los países en desarrollo que en los países de origen”. Esta tendencia pudo comprobarse en las industrias productoras de cloruro de vinilo, pesticidas, cromatos, acero, cloro y amianto (UNCTC).
La respuesta de las mayores EMN químicas con sede en Estados Unidos y el Reino Unido fue negar que la política de la empresa consistiera en aplicar criterios diferentes en países dife- rentes para proteger a las personas contra los mismos peligros industriales. No obstante, estas opiniones se han expresado con diversos matices, y en algunos casos se ha asumido un mayor compromiso que en otros. Además, muchos consideran con escepticismo que sigue existiendo una amplia brecha entre las declaraciones de política empresarial y la realidad del doble rasero en la conducta de las empresas.

Estudios de caso: Organización Mundial del Comercio Europa (V) Asia y América Latina

Aunque Asia es la región económica de crecimiento económico más rápido, las negociaciones sobre librecambio no han avanzado significativamente en esta zona. Ni la ASEAN ni la APEC han abordado la salud y la seguridad en el trabajo en sus negociaciones comerciales. Del mismo modo, los acuerdos de librecambio cada vez más numerosos en América Latina, como MERCOSUR y el Pacto Andino, no contemplan la adopción de iniciativas al respecto.