Fusión de la asistencia sanitaria general con la atención médica de los casos indemnizables (III)

En su calidad de organismo competente para aplicar la ley mencionada y sus reglamentos, la CNA está obligada a comu- nicar a las empresas y a sus trabajadores sus obligaciones respec- tivas. La empresa está obligada a tomar todas las medidas previstas en el reglamento de prevención de accidentes y enfer- medades profesionales. Los trabajadores, por su parte, tienen la obligación de cumplir las instrucciones de la empresa en rela- ción con la seguridad en el lugar de trabajo.
Durante las inspecciones de las fábricas que la CNA (u otros órganos supervisores, especialmente cantonales) realiza con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa, la empresa está obligada a permitir el acceso de los inspectores a todas las dependencias y lugares de trabajo. Si se descubre alguna

infracción, la CNA apercibe a la empresa y fija un plazo para la subsanación de la infracción. Si no se atiende al apercibimiento, dispone, mediante orden ejecutiva, la adopción de las medidas pertinentes. En caso de incumplimiento, se puede elevar la cate- goría de riesgo de la empresa, con el consiguiente incremento de la prima. La entidad aseguradora (la CNA u otra) puede adoptar inmediatamente la decisión de incrementar la prima. Además, el organismo ejecutivo (especialmente la CNA) puede adoptar medidas coercitivas, con asistencia, en su caso, las autoridades cantonales.
Si bien los servicios técnicos de la CNA participan en las visitas a las fábricas, también asesoran a las empresas en cues- tiones de seguridad.
En el ámbito de las enfermedades profesionales, las empresas deben velar por que los trabajadores amparados por el sistema de indemnización se sometan a reconocimientos médicos preventivos realizados por el facultativo más próximo o por los servicios médicos de la propia CNA. Esta última determina el contenido de dichas exploraciones y decide en última instancia sobre la aptitud del trabajador para desempeñar el puesto de trabajo.
Todas las medidas técnicas y sanitarias que la empresa deba tomar para cumplir sus obligaciones legales serán a su cargo. Las actividades administrativas y de inspección del CFST se financian mediante una prima complementaria.
Tanto la CNA como las demás entidades aseguradoras están obligadas a facilitar al CFST la información necesaria para el desarrollo de su actividad, especialmente mediante la elabora- ción de estadísticas de accidentes y enfermedades profesionales. Cuando se promulgó un nuevo reglamento sobre los médicos de empresa y otros especialistas en temas de seguridad, la oficina federal de la seguridad social (OFAS) emitió su informe número
92.023/1992. En él se afirma que el análisis del riesgo no puede basarse únicamente en las estadísticas de accidentes y enferme- dades profesionales disponibles para las autoridades (casos cono- cidos), sino también en los estudios epidemiológicos realizados tanto en Suiza como en el extranjero.
Por último, corresponde al CFST promover información y los conocimientos sobre la seguridad en el trabajo en todos los niveles. En Ginebra, el CFST organiza con la CNA la inspec- ción de los lugares de trabajo, con el apoyo de investigadores universitarios, conferencias y cursillos prácticos sobre seguridad dedicados a las empresas ginebrinas y los terceros interesados. Esta iniciativa está patrocinada por una comisión tripartita, financiada principalmente por el cantón e integrada por repre- sentantes de la Administración, las empresas y los trabajadores.

Fusión de la asistencia sanitaria general con la atención médica de los casos indemnizables (II)

Además, desde otro punto de vista, en las áreas en que existe escasez de personal y de infraestructura médica, las enferme- dades y lesiones profesionales deben tratarse forzosamente en el ambulatorio o la consulta más cercanos, que pueden estar dotados con carácter mínimo de medios específicos para el trata- miento de los problemas de salud relacionados con el trabajo. Este problema es particularmente acuciante en las áreas no urbanizadas ni industrializadas, así como para las empresas demasiado pequeñas para contar con un servicio propio de asis- tencia sanitaria a los empleados.
En el extremo opuesto de quienes abogan por separar la prevención de la indemnización se sitúan los que optarían por promoverla en el marco del sistema de indemnización por accidentes de trabajo. Es lo que se observa especialmente en Alemania, y también en Suiza, país en el que entró en vigor en 1984 la nueva Ley del seguro de accidentes, que abarca todo el campo de la seguridad en el trabajo. Entonces se creó la comisión federal de coordinación (CFST), integrada por represen- tantes de la confederación y de los cantones, así como por delegados de la CNA y de otras entidades aseguradoras, tanto públicas como privadas.
Entre las responsabilidades de la CSFT figura la elaboración de reglamentos técnicos en forma de directivas sobre prevención de accidentes y enfermedades profesionales. También es respon- sable de financiar los costes de inspección de los centros de trabajo por parte de los organismos competentes en materia de seguridad industrial (por ejemplo, reembolsando a los cantones). La CNA es la principal entidad aseguradora de las enferme- dades y lesiones profesionales y, en el ámbito de la seguridad industrial, supervisa el cumplimiento de las normas de preven- ción de accidentes de trabajo en unas 60.000 empresas: aquéllas que, en principio, exponen a sus trabajadores a los peligros más graves (por ejemplo, las que producen o utilizan explosivos o emplean una mayor cantidad de disolventes, y las industrias químicas). La CNA elabora asimismo directivas sobre los límites
—que han de respetar supuestamente las empresas de concentración de sustancias tóxicas en el trabajo.

Método de la pérdida efectiva de ganancias (II)

Este método da lugar a otra injusticia, derivada de la forma en que trata la promoción laboral. Con un régimen de pensión fija, el beneficiario pierde el beneficio de la promoción laboral en la ocupación que tenía antes de la enfermedad, pero retiene el beneficio de cualquier posible promoción en ocupaciones posteriores. Con el método de la pérdida efectiva de ganancias, pierde el beneficio de cualquier promoción laboral, tanto en la ocupación previa a la situación de incapacidad como en cual- quier otra ocupación posterior.
La “suposición” presiona asimismo al trabajador para que tome las medidas de rehabilitación recomendadas (o impuestas) por el organismo que concede la indemnización, independiente- mente de que coincidan con sus aspiraciones de rehabilitación, por lo que se pierde la voluntariedad de la rehabilitación y pueden deteriorarse las libertades civiles del beneficiario. Puede perderse, por ejemplo, incluso el derecho humano básico a tras- ladarse a otro país. Unicamente por este motivo, el uso del método puede dar lugar a una grave injusticia cuando queda incapacitado un trabajador migrante.
Este método causa asimismo recelo acerca de la rehabilitación
y en consecuencia puede ser desincentivador. Si el éxito en curso no garantiza las oportunidades de empleo, los beneficiarios algunas veces temen coger el empleo, por miedo al fracaso. El riesgo está en que la terminación del empleo puede en ese caso atribuirse a motivos distintos de la incapacidad y en que no continúen las prestaciones periódicas.
Otro problema serio de este método es la imposibilidad, en muchos casos, de tomar las decisiones pertinentes de manera justa sin una investigación de los hechos. Sin embargo, la investi- gación no suele ser viable dado el volumen de decisiones que han de tomarse cuando las prestaciones periódicas están sujetas
a cambios periódicos.

Método de la pérdida efectiva de ganancias (I)

Con este método, utilizado en algunas jurisdicciones, no se concede pensión fija alguna. Las prestaciones periódicas se ajustan a la pérdida efectiva estimada de ganancias a conse- cuencia de la incapacidad. Están sujetas a variación según cambie la pérdida efectiva estimada de ganancias. En algunas jurisdicciones, se revisan cuando hay algún cambio de éstas; en otras, se revisan a intervalos fijos, por ejemplo anualmente.
Uno de los problemas que plantea este método es la dificultad de estimar sistemáticamente la repercusión de la incapacidad indemnizable en las ganancias del beneficiario en comparación con la repercusión de otros factores, como las incapacidades
posteriores, el envejecimiento natural, el cambio tecnológico o los cambios políticos o económicos que afecten al mercado de trabajo.
Otro problema importante deriva del riesgo de que un beneficiario gane menos de lo que podría haber ganado. Normal- mente se “supone” que cada beneficiario está ganando lo que se considera capaz de ganar. Esta “suposición” es una de las princi- pales causas de injusticia y resentimiento en la historia de la indemnización por accidentes de trabajo. Aun cuando tal supo- sición se pretenda aplicar sólo a modo de excepción, termina por convertirse en rutinaria cuando se utiliza el método de la pérdida efectiva de ganancias. Se “supone” que los beneficiarios son capaces de ganar en un “puesto de trabajo fantasma”, es decir, en un puesto de trabajo que no ocupan. Esa misma “supo- sición” se aplica cuando el beneficiario se niega a aceptar un puesto de trabajo por motivos sanitarios o morales. En ese momento se terminan las prestaciones de indemnización, aunque continúen la incapacidad y las consiguientes pérdidas económicas. En las jurisdicciones en las que se aplica este método, las prestaciones periódicas son normalmente la única compensación que recibe el beneficiario por las pérdidas econó- micas resultantes de la incapacidad permanente. La legislación no dispone que sean temporales, pero éste suele ser el resultado práctico de la “suposición”.

Método de la pérdida prevista de ganancias

Se trata de otro método para fijar una pensión fija, que se utiliza en algunas jurisdicciones. La pensión se calcula estimando el alcance en que probablemente se reducirán a largo plazo las ganancias del beneficiario a causa de la incapacidad indemni- zable. En la mayoría de los casos, el beneficiario habrá retornado al empleo en el momento en que se haga el cálculo, por lo que pueden utilizarse como punto de partida las ganancias actuales. Hay que considerar si éstas son mayores o menores que las ganancias potenciales a largo plazo. Si el beneficiario no ha retornado al empleo, el cálculo puede ser más difícil; pero como en ese caso sólo hay que hacerlo una vez, puede recurrirse a una investi- gación probatoria u otro método que pueda resultar más apro- piado. Los datos estadísticos no sirven gran cosa. No deben utilizarse exclusivamente o como prueba primaria; si se emplean, pueden dar lugar a un error de hecho.
Al igual que el método del deterioro físico, éste preserva el incentivo a la rehabilitación, su voluntariedad y las libertades civiles del beneficiario. Además, la pensión concedida está sujeta a revisión en caso de deterioro de la situación, aunque no por pérdida efectiva de ganancias. Se evitan, por tanto, la mayoría de los problemas (más abajo mencionados) del método de la pérdida efectiva de ganancias. Como no se tienen en cuenta los gastos ocasionados por la incapacidad ni las pérdidas no mone- tarias, puede utilizarse en combinación con otras prestaciones.

Método del deterioro físico (III)

Como la prueba de pérdida efectiva de ganancias es irrele- vante en este método, la pensión se paga aun cuando no haya existido tal pérdida. Se considera que vale la pena pagar este precio para maximizar el incentivo a la rehabilitación y evitar las demás desventajas (más abajo mencionadas) del cálculo de la indemnización por referencia a la pérdida efectiva de ganancias. Además, los casos en que no parece haber pérdida de ganancias suelen ser aquéllos en que el beneficiario continúa trabajando en la misma empresa. La repercusión económica de la incapacidad puede ser más grave si el beneficiario ha de buscar después empleo en el mercado libre. Por otra parte, la pensión concedida por este método es generalmente la única compensación por las pérdidas no monetarias, y su justificación es independiente de cualquier pérdida efectiva de ganancias.
Las pensiones concedidas por este método están sujetas a revi- sión a solicitud del beneficiario en caso de deterioro de la situa- ción. En algunas jurisdicciones, también pueden revisarse a iniciativa de la Autoridad pagadora, del asegurador o de la empresa cuando se ha curado la incapacidad. Se trata de un caso raro, ya que las incapacidades no se clasifican generalmente como permanentes hasta que deja de haber una perspectiva realista de cura. Con todo, puede suceder que la investigación médica obtenga un remedio desconocido anteriormente.
Este método se abandona a veces en favor del método de la pérdida efectiva de ganancias (más abajo mencionado), pero en ocasiones se vuelve a él cuando se descubren las dificultades e injusticias resultantes en otro caso.

Método del deterioro físico (II)

El pago de una cantidad a tanto alzado en lugar de una pensión tiene la ventaja de evitar costes administrativos subsi- guientes, pero puede plantear un problema en algunas situa- ciones, como ocurre cuando un trabajador sufre sucesivas incapacidades menores que, debido a su repercusión, se convierten en acumulativas. Hay riesgo de que se llegue a una incapacidad importante sin derecho a pensión. Un problema análogo se plantea cuando se ha concedido una cantidad a tanto alzado por una incapacidad menor que posteriormente se agrava. Si el deterioro es gradual, pueden concederse cantidades sucesivas por la misma incapacidad; también en este caso, el resultado final puede ser una incapacidad sustancial sin opción a pensión. Anticipándose a este problema, algunas jurisdicciones insisten en la pensión, no en la cantidad a tanto alzado, aun tratándose de una incapacidad menor, si el estado es inestable o se considera propenso al deterioro.
En cuanto a las incapacidades que no figuran en la escala, la mayoría de las jurisdicciones adoptan una de las cuatro posi- ciones siguientes.

1. Se establece un porcentaje por extrapolación de la escala, utilizando las cifras de ésta como punto de referencia.
2. Se utiliza alguno de los restantes métodos de cálculo (que se describen más adelante).
3. No se conceden prestaciones fuera de las concedidas por incapacidad transitoria, aun cuando éstas sigan.
4. Se paga la pensión hasta que se cumpla un plazo especifi- cado, aun continuando después la incapacidad y las pérdidas consiguientes.