Financiación Distribución de costes

El coste de la indemnización por accidentes de trabajo se financia generalmente con las primas o cuotas pagadas por las empresas. Por este motivo, se afirma o supone generalmente que las empresas soportan el coste del sistema, pero evidentemente esta afirmación es incorrecta. La carga de cualquier impuesto puede trasladarse del sujeto sobre el que recae inicialmente la obligación de contribuir; existe una abundante doctrina económica que explica que el impuesto sobre la nómina es normalmente una reserva económica para las emergencias en el trabajo. Parte del coste de las primas de la indemnización por accidentes de trabajo recae sobre las empresas, pero otra parte se traslada al trabajo en forma de menores salarios y otras prestaciones y quizá también a los consumidores. Además, las prestaciones de indemnización no compensan completamente las pérdidas económicas de los traba- jadores incapacitados. En la medida en que estas pérdidas superan la indemnización recibida, son costes de la incapacidad laboral que no figuran como tales en el régimen de indemniza- ción por accidentes de trabajo. Esos costes son soportados en su mayor parte por los trabajadores incapacitados, aun cuando hasta cierto punto pueden ser trasladados a otros, como los miembros de las familias o los acreedores.

Obligación de mantener el empleo

En los últimos años, algunas jurisdicciones se han propuesto imponer a la empresa en servicio en la cual quedó incapacitado el trabajador por una lesión o enfermedad indemnizable (la empresa del accidente) la obligación de mantener el empleo de ese trabajador. Normalmente, la obligación comienza cuando el trabajador ha alcanzado una recuperación suficiente para retornar a algún tipo de trabajo que pueda ofrecer la empresa y continúa durante un período de uno o dos años. La promulga- ción de estas disposiciones suele ir acompañada o seguida por una reducción de las prestaciones de indemnización por incapacidad permanente.
En jurisdicciones con una economía de mercado fundamen- talmente no regulada y donde la mayor parte del empleo no está acogido a la negociación colectiva, esas disposiciones son contra- producentes. Restan fuerza y socavan la prestación de cualquier servicio genuino de rehabilitación. A un trabajador con una incapacidad permanente no le asiste normalmente un “derecho” temporal al empleo. Además, estas disposiciones modifican la imagen del trabajador incapacitado: de ser una persona que normalmente puede esperar continuar trabajando en la misma empresa, pasaría a ser considerado como una carga para ésta. Este cambio de imagen no se limita a los casos que en cualquier caso hubieran planteado un problema de rehabilitación, por lo cual estas disposiciones pueden plantear problemas de rehabilitación.
Dado que el “derecho” ostensible es pertinente sólo cuando la empresa desea dar por terminada la relación de empleo, ese “derecho” es inevitablemente frágil. En la mayoría de las juris- dicciones, una relación de empleo puede terminarse por diversos motivos, que no suelen desaparecer por el “derecho” del traba- jador a continuar en el empleo. Aun cuando se termine ilegal- mente el empleo, los remedios pueden ser difíciles de aplicar. Por tanto, el “derecho” es frágil, y a pesar de su fragilidad, su ejer- cicio o la negativa del trabajador a ejercerlo son motivos para la terminación de las prestaciones de indemnización.
Se discute mucho sobre cuál es el empleo adecuado en relación con la incapacidad residual, pero la solución no es fácil sin una investigación probatoria. Aun cuando se haga esa investiga- ción y se tome una decisión razonada, su alcance puede ser limi- tado, en particular si las circunstancias están cambiando o expira el plazo de la obligación. Cuando una discusión sobre la obligación se resuelve en favor del trabajador, no por eso se logra la continuación del empleo. Generalmente se llega a acuerdo económico. Así pues, aunque el resultado sea “bueno” para el trabajador, consiste en la concesión de una suma mone- taria mediante un proceso altamente ineficiente y una causa de daños terapéuticos.
La promulgación de ese “derecho” perjudica asimismo a la prestación de un genuino servicio de rehabilitación. Como el trabajador tiene un “derecho” ostensible a retornar a la misma empresa, esto suele considerarse como la solución normal, por lo que es poco probable que se consideren formas alternativas de rehabilitación. Por todos estos motivos, la legislación destinada a imponer una obligación a la empresa y a conceder una opción al trabajador, en realidad impone una obligación al trabajador y concede una opción a la empresa.
Algunas jurisdicciones exigen la continuación del empleo de un trabajador que ha sufrido una incapacidad, independiente- mente de la causa. Estas disposiciones solamente son aplicables en el contexto de la negociación colectiva o de un mercado de trabajo altamente regulado.
Otras jurisdicciones prohíben el despido de un trabajador que no acude al trabajo a causa de una incapacidad indemnizable, pero no el despido de ese mismo trabajador cuando se recupera de la incapacidad.

Naciones Unidas ha dado como fruto la plasmación de las normas internacionales de protección de los derechos humanos en el campo de la salud

El primer medio siglo de vida de las Naciones Unidas ha dado como fruto la plasmación de las normas internacionales de protección de los derechos humanos en el campo de la salud en el lugar de trabajo en un número de importantes instrumentos clave internacionales en derechos humanos. Sin embargo, la efectividad de estos instrumentos internacionales es intrínsecamente limitada, en virtud de la ausencia —excepto por la supervisión administrativa— de unos mecanismos de ejecución y disuasión que garanticen su aplicación. Se ha producido un profundo sentimiento de frustración por causa de esta limitación de la efecti- vidad del sistema internacional, a pesar de la acumulación de un volumen ingente de documentos e informes internacionales en numerosos organismos de la ONU, debido a que toda esta labor se traduce en escasas posibilidades de supervisión y control que excedan de la presentación de informes. Los tratados y convenios mencionados en el presente trabajo, orientados a la protección o la aplicación de los derechos a la salud, reflejan esta frustración, a pesar de los importantes avances logrados mediante la utilización oportuna de los cauces para la elaboración de informes.
Los principales conceptos que informan los documentos inter- nacionales consagrados a los derechos humanos responden a la filosofía de que las enfermedades relacionadas con el trabajo constituyen un resultado evitable de la industrialización, a la vez que reflejan un sentimiento internacional, escasamente estructu- rado, de que las personas no deben matarse ni enfermarse gravemente en el trabajo. Estos documentos —y los principios que los informan— han sido concebidos para tutelar el derecho humano a la seguridad en el lugar de trabajo y no como modelos de perfección. Aunque en estos acuerdos se consagran los derechos humanos internacionales a la salud y seguridad en el trabajo, no se deben interpretar por ello, ni como el límite del esfuerzo por mejorar la calidad de vida de los trabajadores, ni como el mejor resultado posible desde la perspectiva de las mejoras que pueden lograrse fomentando la competencia por los incentivos positivos. Por el contrario, estas normas constituyen los niveles “máximos” de protección internacional de los dere- chos humanos en el lugar de trabajo y se han concebido para mejorar la calidad de vida de todos los trabajadores.

Panorámica de los problemas de aplicación y observancia en el contexto del ordenamiento internacional (II)

A pesar de la capacidad contrastada del sistema internacional para reducir las agresiones entre los estados, que se traduce en las relaciones diplomáticas y otras modalidades de acuerdo, son contados los casos en que el sistema internacional puede aplicar sanciones y castigos a los “malos agentes” del tipo de los que se imponen en el marco del derecho interno. En estas circunstan- cias, en los pasillos de las sedes de las Naciones Unidas y de las conferencias internacionales en que participan organizaciones no gubernamentales han resonado súplicas vehementes en favor de la implantación de un sistema de protección internacional de los derechos humanos. A falta de un cuadro de medidas coercitivas —consistentes en multas u otras sanciones— que surtan efectos, tanto punitivos, como disuasorios, se experimenta la necesidad acuciante de implantar unos dispositivos eficaces de aplicación y observancia de las normas internacionales de protección de la seguridad y salud en el trabajo. Esto hace que los modelos “interactivos” de observancia sean ideales para llenar este vacío, siempre que se apliquen en conjunción con unas políticas prácticas de aplicación de incentivos positivos a la mejora de las condiciones de trabajo en el conjunto del sistema internacional (Feitshan 1993). Se produce, por lo tanto, una necesidad inequívoca de contar con unos mecanismos de aplica- ción y observancia que, en palabras de K.T. Samson, ex director del área de Aplicación de Normas de la OIT, confieran al lábil e infravalorado sistema de información, “una dimensión que tras- cienda del diálogo”.
Ahora que el sistema internacional ha desplazado la nece- sidad de codificación de las normas universales de protección de los derechos humanos del primer plano de la actividad internacional, muchos piensan que ha llegado el momento de dirigir la atención internacional hacia la aplicación y observancia de esas normas. Los principales exégetas (como Sigler y Murphy 1988) parten de la hipótesis de trabajo, escasamente estructurada, pero importante, de que la competencia entre organizaciones —inde- pendientemente de que se trate de las empresas o de los Estados miembros de la ONU— puede coadyuvar al logro de una protección eficaz de la salud y seguridad en el trabajo, siempre que se fomente esa competencia mediante la aplicación de incentivos positivos en vez de los tradicionales modelos de castigo y disuasión. Según Joseph Murphy, abogado y redactor de Corporate Conduct Quarterly, boletín especializado en los temas de la observancia, “tendemos más a inducir a las organizaciones
a que se controlen y se supervisen a sí mismas”.

Panorámica de los problemas de aplicación y observancia en el contexto del ordenamiento internacional (I)

Desde la promulgación de la Carta de las Naciones Unidas, los más escépticos han cuestionado la posibilidad de aplicar coerciti- vamente el derecho público internacional, en especial, por lo que respecta a las violaciones más graves de los derechos humanos. La prevención de tales hechos en el marco del ordenamiento internacional constituye, en el mejor de los casos, un proceso en dos fases que requiere (1) la promulgación de una normativa escrita, y (2) la adopción de medidas eficaces de aplicación y cumplimiento. Por regla general, las teorías al uso parten del supuesto de una sociedad estructurada y dotada de instituciones jurídicas y procedimientos ejecutorios tradicionales, que sirven de cauce a la imposición de sanciones y a la disuasión de los “malos agentes” que se niegan a aceptar los valores sociales y los objetivos plasmados en el ordenamiento. La aplicación y observancia de los derechos humanos en general, y de los lugares de trabajo en particular, es una tarea difícil y compleja. Cincuenta años después de la firma de la Carta de las Naciones Unidas, existe un sistema internacional efectivo que manifiesta un cierto grado de eficacia en el establecimiento de políticas en normas escritas; en cambio, se echa en falta un marco jurídico positivo para el desa- rrollo de unos procedimientos de aplicación y observancia. Se impone, por consiguiente, examinar las cuestiones fundamentales que se plantean. ¿Existen otros modelos de aplicación no coerci- tivos que permitan reforzar la protección efectiva de la seguridad
y salud en el trabajo? ¿Como se pueden generar nuevos incen- tivos estrajurídicos para la protección de los derechos humanos internacionalmente consagrados a la salud y seguridad en el trabajo?
Las limitaciones intrínsecas del ordenamiento internacional impiden la adopción de un sistema de principios y normas de protección de la salud y seguridad en el trabajo mientras el derecho internacional no se apoye en algún mecanismo de apli- cación o en unos incentivos para la observancia de las normas. Sin embargo, la aplicación de unos criterios cuantitativos no constituye la regla en la praxis internacional de la salud y segu- ridad en el trabajo, como se observa, por ejemplo, en el Convenio de la OIT sobre la utilización del asbesto en condi- ciones de seguridad, 1986 (nº 162). En efecto, en el artículo 11.1 del Convenio se proscribe expresamente el uso de crocidolita. Empero, en el artículo 11.2 se invierte el criterio y no se esta- blece un mecanismo formal de inspección que permita la elimi- nación de los peligros, más allá de las posibilidades limitadas ofrecidas a los informes institucionales. Además, la norma regu- ladora de las exposiciones máximas al asbesto no se ha transcrito en el Convenio nº 162, que delega en las autoridades compe- tentes de cada país la promulgación de las normas pertinentes. Por otra parte, la propia naturaleza del sistema de información sin unos mecanismos coercitivos de aplicación y sin unos incen- tivos positivos a la observancia de la normativa por parte de los distintos países o de las empresas limita, en la práctica, la aplicación de los principios y normas legales relativos a los dere- chos humanos (Henkin 1990). Como observa este autor, “el derecho internacional pide continuas disculpas ( para justi- ficar su existencia” porque carece de gobierno y de instituciones rectoras.

Resumen de doctrinas y disposiciones legales relativas a los derechos humanos a la protección de la salud en el lugar de trabajo

De la ausencia de unos mecanismos legales específicamente orientados a la tutela de los derechos a la salud y seguridad en el trabajo se puede inferir la inexistencia de una doctrina legal de la protección de la vida y la salud humanas en el lugar de trabajo, salvo por las raras interpretaciones jurisprudenciales de los princi- pales documentos que sobre los derechos humanos. Por ejemplo, en el artículo 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se alude expresamente a la necesidad de proteger el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de la persona, sin mencionarse el entorno ambiental o de trabajo en que dicha protección se debe materializar. Por otra parte, la ausencia, tanto de un sistema de sanciones penales a las violaciones de los derechos humanos en general (excepto por las violaciones más graves de esos derechos, como la esclavitud, el genocidio, la segregación racial y los crímenes de guerra), como de una normativa internacional punitiva de los atentados contra la seguridad personal causados por la exposición a riesgos para la salud y seguridad en el trabajo, plantea la necesidad de estudiar posibles alternativas al sistema tradicional de tutela de los derechos, si se quiere que la protección de la salud y seguridad en el trabajo sea una realidad.
Como se ha indicado anteriormente, en numerosos documentos internacionales sobre los derechos humanos se asume el principio de que la salud y seguridad en el trabajo constituye uno de los derechos fundamentales del hombre, en especial por lo que respecta al derecho individual de la persona humana a la vida, al bienestar y a la seguridad personal. Estos derechos se han plasmado igualmente en diversos documentos internacionales no orientados específicamente a la tutela de los derechos humanos. Por lo tanto, se puede postular que, en términos globales, el derecho humano a un lugar de trabajo saludable es una norma aceptada de derecho internacional. Al mismo tiempo, empero, el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros adolece de idéntica contradicción que la normativa internacional, esto es, que la insuficiente protección de las condiciones generales de trabajo, en general, y de la salud del lugar de trabajo, en particular, suscita una serie de complicaciones deri- vadas de la contradicción entre, de una parte, unas políticas de prevención orientadas a grandes segmentos de una determinada población y diseñadas para reducir la propagación de la enfermedad o los efectos de la exposición a determinados peligros y, de otra parte, el sentimiento popular, que se resiste a la pérdida temporal de determinados derechos individuales a desplazarse, a realizar determinadas actividades o a dedicarse al comercio, con el objeto de proteger el derecho de las personas a la salud en el trabajo. Por lo tanto, persiste la duda respecto a la posibilidad de una aplicación coercitiva de los derechos a la salud y seguridad en el trabajo, tanto en el ámbito internacional como en cada Estado, que permita mejorar la calidad de las condiciones de trabajo de las personas. ¿Es posible alcanzar el objetivo de tutelar estos derechos humanos en el marco del nuevo lugar de trabajo y de las normas escritas de derecho internacional?
Por consiguiente, la plasmación en normas positivas del concepto doctrinal de la tutela de la salud y la seguridad se inscribe en el marco de los derechos humanos. Por lo tanto, la revisión y aplicación de esta normativa protectora constituirá el primero de los objetivos de la protección de los derechos humanos en el próximo siglo. Como aportación al logro de este objetivo, posteriormente se examinan nuevos enfoques posibles de la solución de estos problemas.

Comité Conjunto OIT/OMS sobre Salud y Seguridad en el Trabajo

La OMS coopera con la OIT en el marco del Comité Conjunto OIT/OMS sobre Salud y Seguridad en el Trabajo, fundado en 1946. Uno de los proyectos iniciales del Comité consistió en la creación de la Comisión Internacional del Rin contra las Enfer- medades de Transmisión Sexual. En el decenio de 1950, a petición de Egipto e Irán, los expertos consultores de la OIT y de la OMS prestaron asistencia técnica en la realización de extensos estudios de salud laboral.
El Comité ha definido la salud y seguridad en el trabajo como “el logro y mantenimiento del mayor nivel de bienestar físico, mental y social de los trabajadores de todas las profesiones, la prevención de la pérdida de la salud de los trabajadores causada por las condiciones de trabajo, la protección de los trabajadores en el lugar de trabajo contra los riesgos producidos por los agentes nocivos para la salud, la colocación y el mantenimiento de los trabajadores en un medio ambiente de trabajo adaptado a sus características fisiológicas y psicológicas y, en resumen, la adaptación del trabajo al hombre y de cada hombre a su trabajo”.